于代松
西华大学区域社会经济研究所
刘俊
四川大学工商管理学院

    近两年来，为了应付建设项目用地指标的短缺，西部省份一些地区热衷于异地耕地置换。异地耕地置换本来是个别地区处理土地问题的应变之举，近年来却为越来越多的地方仿效，且有愈演愈烈之势。一些地方的异地耕地置换操作很不规范，还出现了借机变相乱占耕地的现象，若不能遏制这种势头，必将带来较大危害。本文以四川省的相关资料为依据，就这一现象的原因及后果加以分析。

一、 异地耕地置换产生的背景  

    象全国其它地方一样，四川省许多地方的城市建设不断扩张，需要大量占用土地。但是，不少市县政府受制于“保持耕地总量动态平衡” 这一政策的限制，在本地又无法找到可开发、补充耕地资源的后备土地（指未利用土地），于是便请求省土地管理部门加以通融，让土地短缺地区的市县与土地相对充裕、经济相对落后的市县协商，由后者将生荒地稍加整理，作为补充耕地（指标），而前者提供必要的补贴，从而既维持省一级范围内的耕地占补平衡，又让土地短缺的市县更多地合法占用土地（耕地）。有人认为，异地耕地置换既符合国家“占补平衡”的政策，还能置换出建设用地指标，是一举两得的好办法。

    各市县经济发展的不平衡造成了不同地区之间对土地需求，特别是工商业及市政建设的土地需求的极大差异。中国经济增长的GDP崇拜和地方官员政绩评价的唯经济增长范式，进一步催生了各地方政府（官员）对招商引资的狂热迷恋与相互比拼。四川省连续几任一把手都提出“工业强省”发展战略，成都、德阳、绵阳则成为工商业发展的主要区域。类似的相对发达地区（特别是大城市经济辐射区）在地理位置、配套设施、产业条件、市场潜力等方面具有优势，能够聚集项目、资金、人才并拉动消费，于是大量的工商投资项目、特别是大型投资项目纷纷选择入驻那些相对发达地区。加之经济发展的“马太效应”和国家经济政策上对强势地区的扶持，其经济发展势头强劲，对土地的依赖和需求被不断放大。同时，这些地区的土地价格和房地产价格飞速攀升，反过来又刺激了对土地的强大而持续的需求。比如，2007年四川省郫县县城所在地郫筒镇的商业用地价格已上升到平均每亩400万元左右，同期成都市绕城路内商业用地的价格平均每亩更高达500万元以上。[1]

    近年来伴随经济的快速发展，地方政府特别是相对发达地区政府的“钱袋子”（地方可支配财政收入）越来越依赖土地，“土地财政” 早已成了一些地区的主要运行模式。因此，尽量获得更多的土地征用指标、最大限度地把本地的土地转变为工商业和建设用地，从而获取尽可能多的土地转让收益，成了发达地区的主要政策目标之一。然而，这些地区的土地本来就使用得较充分、彻底，后备土地资源极为有限，所以可开发土地十分稀缺。在巨大的利益驱动下，这些地方的政府便想方设法去打通土地瓶颈、突破土地政策的限制。而经济上相对落后的地区则有较宽裕的土地资源，当地岁入短拙，财政的转移收入仅能应付政府的日常基本开支，于是这些地方的政府便把“出卖”耕地指标当作简单便利的生财之道。只要把生荒之地草草整理一下，作为耕地（供给）指标卖给其他地区，耕地置换收入就唾手可得，何乐而不为呢？因此，耕地置换的不菲收入诱使经济落后地区的地方政府热衷于此类交易。

    由于经济发达地区对耕地（指标）的需求强劲，而经济欠发达地区则有供给耕地（指标）的巨大冲动，只要上级政府在政策上提供方便，异地耕地置换这样的交易便活跃起来，并且堂而皇之地走向前台，成为一项“政策发明”。何况，“工业强省”发展战略这样的号召，为经济相对发达地区解决土地问题提供了全省各相关地区、部门默契地参与配合的理由。土地主管部门一方面出于支持地方经济发展的“大义”，另一方面很难拒绝耕地（指标）需方和供方完成异地耕地置换的强烈愿望驱使下的有力游说，何况，支持这种交易活动带来的部门收益也不小，结果就为耕地置换大开方便之门。近年来攀枝花和成都之间的耕地置换就不断发生。

    本来异地耕地置换有一个最大的障碍，即“保持耕地动态平衡”、确保18.3亿亩耕地保障线的国家土地政策。但该政策只是泛泛地提出了耕地控制的数量目标，并没有区位、质量、使用效率方面的指标要求，这就给了地方政府和土地管理部门从事异地耕地置换以操作空间。对这些惯于“玩弄” 上级政策的官员来说，实现“耕地总量平衡”还不简单？乡内不平衡就县内平衡，县内不平衡就市内平衡，市内不平衡就省内平衡，实在不行就全国平衡！异地耕地置换这种堂而皇之的突破国家土地政策的偷梁换柱之举，竟然成了地方经济发展的一项“成功经验”而得到推广。

二、 异地耕地置换的现状与趋势  

    异地耕地置换背后蕴藏着如此巨大的经济利益，短期内对参与各方好处明显，于是就没有人再从长远考虑、关心耕地面积的实质性减少会产生何种负面影响，异地耕地置换因而在各地追捧中愈演愈烈。以前，异地耕地置换是个别地区为满足特殊项目而发生的偶然现象，涉及耕地的数量、规模也有限，往往以几十、几百亩的置换为主，超过上千亩的案例并不多。但近年来，异地耕地置换成了各地特别是相对发达地区大城市周边地带的普遍现象，成百上千甚至上万亩耕地均通过异地指标补充而成片被改成建设用地。以成都市为例，绕城路内外几十平方公里的原有耕地中，有相当部分都通过异地耕地置换而被征用。四川省的可耕地面积原有6,661万亩[2]，过去5年中平均每年有大约32万亩到35万亩被异地耕地置换，5年合计达160万亩至175万亩，占全省可耕地面积的 2.7％左右[3]。从整个西部地区的初步调研数据来看，在过去5年中，大约有1,500万亩耕地通过异地耕地置换而变成了建设用地。更需要警惕的是，全国的异地耕地置换风潮正大规模向西部转移，若不及时采取措施，将危及到西部地区的耕地整体规划。

    前几年异地耕地置换主要发生在同一个县的不同乡镇之间，近年来已升级为市域内、省域内的耕地置换，个别重点项目甚至通过全国不同省区的异地耕地置换来解决建设用地。于是，异地耕地置换的空间不断扩大，距离不断延伸。近20年来，中国的耕地数量呈现不断减少态势。1986年至 1995年间，仅建设占地便使耕地减少1.45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍。1996年到2006年间又净减少1.23亿亩，平均每年净减少 1,230万亩。尽管中央政府制订了严格的耕地保护政策，例如冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等等，但耕地保有规划屡被打破。以1996年为基期的“第二轮全国土地利用总体规划”曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩，2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。事实上，2000年全国的耕地保有量就已下降到19.2365亿亩，比总体规划确定的“底线”还少1,635万亩；到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩；2006年又进一步下降到18.27亿亩，直逼18亿亩耕地保有量这一红线[4]。

    以往，异地耕地置换主要由企业操作，地方政府（耕地指标的引进、输出方）配合，土地主管部门睁只眼、闭只眼勉强通融。近年来，因发达地区的土地越来越紧张，而异地耕地置换产生的利益越来越大，企业活动（力）加强，监管者的默许成了日常状态，地方政府更是强势出击，土地主管部门有效配合甚至主动介入（设专门办理机构），由此导致普遍、大规模、经常性的异地耕地置换。一些地方政府尤其是市、县政府为了招商引资、出政绩，干脆将异地耕地置换作为重要的政策选择。国土资源部执法监察局局长张新宝指出，2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论是案件数量，还是涉及的面积，都较2005年有大幅度上升。[5]

三、大规模异地耕地置换的危害  

    从整个国家的长远利益来看，这种异地耕地大规模置换带来的负面效益非常严重。首先，损害耕地质量、危及耕地安全。据国土资源部最新公布的2006年全国土地利用变更调查结果显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年末缩减了460.2万亩，人均耕地减至1.39亩。[6]而按照国务院1996年制定的“第二轮全国土地利用总体规划”的要求，到2020年中国的可耕地不能低于18亿亩。大规模的异地耕地置换显然使上述目标受到巨大挑战。

    毫无疑问，相对发达地区以异地耕地置换为名被占用的耕地，通常都是优质、高产、高效利用的耕地，在地形地貌、区域位置、配套设施、利用效益等方面也远远优于异地开发中整理出来的补充耕地。前者对农业生产的价值绝非后者可比。出让耕地（指标）地区相对偏僻落后，住民稀少且青壮年外流，原有耕地的耕种质量本来就差，产出也比较低[7]，现在为了完成置换任务而开发、整理出来的新耕地，其质量比原有耕地更为低下，当地农户可能（也只能）在些许利益的驱使下作完成任务式的应付型耕种，甚至成片撂荒。笔者近年在攀枝花调研时，就发现了较为普遍的新开发耕地低效使用及撂荒现象。如此则通过异地耕地置换而保持全省“耕地占补平衡”实际上更像是一种自欺欺人的数字游戏。

    提供耕地（指标）的地区多属于落后山区，可开发、整理为新耕地的土地资源极为有限。但那些地方的政府在利益的诱惑、驱使下，却大面积地开发坡地、草地和生态脆弱的未利用土地，这必然危及土地生态[8]。以攀枝花为例，大面积海拔较高的山地（坡、台地）原来尚有表层植物覆盖或土壤相对板结而起一定的水土保护作用，雨水冲刷后的泥土流失量有限；一旦被开发或转化为耕地后，表层松动且经常翻动，留下了水土流失的隐患。加之攀枝花属于干旱河谷地区，降水高度集中，原来荒草覆盖的土壤开发为耕地后，如果没有高质量的水土保持配套工程，很容易引发严重的水土流失。

    但是，异地耕地置换者所关心的只是在不发达地区整理出来的补充耕地之数量，以及发达地区耕地改用指标的获得，以敷衍中央土地主管部门。至于耕地的质量、产出潜力、利用能力、生态保护等，完全不在其考虑范围之内。显然，异地耕地置换在整体上会导致耕地质量的不断下降，同时令耕地最低保障线（国务院确定为18.27亿亩）成为假达标的数字游戏。[9]

    确实，异地耕地置换让相对发达地区突破了土地利用规划的限制，欠发达地区在短期内也获得一些资金补贴，但却强化了区域竞争的“ 马太效应”：在强化发达区域经济发展条件的同时，也形成了经济上的“虹吸效应”，拦截了本来可能适合落后地区投资建设的产业项目、资金、消费（市场）、人才，从而延缓了落后地区改善基础条件、发展环境的步伐[10]。欠发达地区因为大面积地为发达地区提供耕地（指标），不仅牺牲了自己未来工商业发展及城市建设的空间，还会因土地过度开发、生态破坏等问题而妨碍未来的发展。

    由于异地耕地置换存在着巨大的利益空间，参与其中的企业、“购买”及“出卖”耕地（指标）的地方政府、上级土地主管部门都极力推动这种交易。以四川省成都市、攀枝花市的耕地置换为例，成都市要获得耕地（指标），需要上级土地部门支持，攀枝花市争取耕地开发出让指标，也需要上级土地部门放行。而要大规模、跨区域、多次性的促成耕地置换，更需要绕开相关的法规、政策限制。这时，相关机构特别是土地主管部门可能被动或主动地卷入利益分享，利用自身的权力、地位，去配合完成一些“合法”的耕地置换交易。从官场惯例看，这种异地耕地置换将产生大量的寻租机会。

    异地耕地置换从个别地区应对土地短缺的权宜之举，演变为一种普遍采用的“新政策”，必将引发有关耕地底线（数量与质量兼顾）不保、粮食安全、土地生态、土地管理腐败等严重问题。从可持续发展和区域均衡发展这一基点出发考虑问题，中央政府应当对异地耕地置换（背后是大规模占用优质耕地）现象实行严格的限制与监督，避免异地耕地置换这一自欺欺人的数字游戏引发更严重的问题。由于土地监管部门已经参与了异地土地置换的利益分配，可以考虑让民间组织、公共媒体、地区住民等各种力量有效参与监管，形成立体、交叉的监管体制。

【注释】 

[1]数据来源：九三学社成都市委2007年重点调研课题数据。
[2]四川省统计局网站，www.sc.stats.gov.cn。
[3]数据来源：九三学社成都市委2007年重点调研课题书记。
[4]刘俊章，“耕地总量动态平衡研究——以德州市为例”，《北京大学学报(哲学社会科学版)》, 2002年1期, 第83－87页。
[5]“国土资源部：土地违法查处偏轻产生极大负面效应”,2007年11月4日，《人民日报》，新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm。
[6]“土地调控显实效――解读2006年度全国土地利用变更调查结果”，国土资源部网站，2007年4月12日，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200704/t20070412_80255.htm。
[7]但承龙、周玉珍，“耕地总量动态平衡评价方法的探讨——以江苏省海门市为例”，《中国农业资源与区划》，2002年第３期，第23-27 页。
[8]黄贤金、濮励杰、尚贵华，“耕地总量动态平衡政策存在问题及改革建议”，《中国土地科学》。2001年第4期第53-58页。
[9]刘彦随、陈百明，“中国可持续发展问题与土地利用/覆被变化研究”，《地理研究》，2002年第3期第19-25页。
[10]刘成东，“论我国耕地资源面临的态势及对策”，《社会科学家》，2000年第5期第64-67页。

闫周秦
清华大学人文学院博士研究生，桂林电子科技大学副教授

    中共在大陆建政之后，在社会主义公有制基础上重新构建了全体社会成员的财产关系与社会关系。在农村，从20世纪50年代初期的土地改革到 1978年后实行联产承包责任制，农民与土地的关系总共经历了5个阶段：土地改革（1950年－1952年底），初级合作化运动（1953年－1955 年），高级合作化运动（1955年－1957年），人民公社（1958年－1980年），家庭联产承包责任制（上世纪70年代末开始至今）。家庭联产承包责任制在保留土地集体所有的基础上，将土地的经营权交给了农户，农户成了经营主体，同时废除了人民公社体制[1]。这一改革极大地调动了农民的生产积极性，农业生产率获得前所未有的提高，使中国十几亿人口的吃饭问题基本得到解决，并且拉动了农村的消费和乡镇企业发展，促进了整个社会产业结构的调整。但这一制度经历了30多年后其弊端也日益显现出来，而弊端的根源则在于农地的所有权问题未能妥当地解决。

一、中国农村诸种弊端的根源：所有权虚化的土地制度  

    根据1950年6月《土地改革法》的规定，农民在土地改革中取得的土地所有权是原始取得，该取得是法定物权，同时也是农民自由意志的结果。1950年1月，中共中央下达《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》，其中第29条规定，乡村农民大会、农民代表会及其选出的农民协会委员会、区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。依照当时的法律政策来解释，土地改革乃农民意志的产物。而土改采用的平均主义分配方式，无疑符合中国的文化传统，所以最为农民所接受。其第30条规定，土地改革完成后由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。该项规定明确了土地所有证的取得是农民取得土地所有权的形式要件，而对土地权利的自由处置则是农民取得土地所有权的实质要件。虽然《土地改革法》于1997年11月24日被全国人大常委会宣布失效，但一部法律的失效并不必然导致根据该法律取得的权利的失效。农民根据《土地改革法》所取得的土地所有权应该仍然被视为有效。半个世纪来，中国农村尽管发生了许多变化，但以自然村落为特点的居住和行政区域并未发生变化，尤其是与一个个村落相对应的土地位置没有什么变化，从整个村落甚至村民小组的视角来看，半个多世纪后属于该村民小组、该村庄的土地所有权也没有变化。然而，改革经年，至今农民对自己耕作的土地还是只有使用权，没有所有权。因此农民不愿对并不属于自己的土地安排长期性投入，至于农田水利基本建设则更是付之阙如。和改革前相比，中国大多数地区农田的基本建设并无多大改善，而耕地则在掠夺式生产下变得日益贫瘠[2]。

    由于名义上土地的所有权属于“集体”，作为“集体”代表者的乡村干部便获得充分理由去代表“集体”行使物权，干涉农民的生产行为，并进而“合法”地侵犯农民利益。这样一来，作为集体土地使用者的农民和代表“集体”行使物权的土地管理者即乡村干部之间的利益往往发生冲突。现在，乡村干部队伍日益庞大，有些地方为了应付人员开支，将一部分土地收归村、组掌握，然后再出租给农民，以租金收入应付干部的人头开支，农民对此无可奈何。乡村干部在有些地方正成为新的土豪恶霸[3]。

    面对日益扩张的城市化进程，有关农村土地的两个迫切问题必须尽快解决：其一是如何实现农业的产业化经营。在国际竞争中，以单个农户为单位、耕作方式极为落后的农业生产无法争得一席之地，由于它的经营规模和经济实力很小，抵御自然灾害和市场风险的能力几乎为零。小规模的经营和农村的贫困又难以引起商业保险对农村市场的兴趣。脆弱的抗风险能力促使农民千方百计把风险转嫁到消费者身上，比如超标准使用农药甚至剧毒农药、毫无节制地使用生长素，以致于形成公害，并带来了极其严重的后果[4]。其二是如何实现农村的城市化，减少数量巨大的农业生产者，并成功地将他们转移到新的生产和生活领域。现行的法规政策实际上已在鼓励农民进城，除少数大城市外，农民进城经商、办企业已为各地政府所鼓励。长期僵化不变的户口政策也已出现松动迹象。现在制约农民进城并在城镇立足发展的关键是农民转产的启动资金有限，以农民进城打工的微薄收入不足以支撑他们在城镇安身立命。笔者设想，让农民有权自由地出卖自己的土地、宅基地及附属物，是形成这笔启动资金最简便有效的办法。

二、农地所有权问题解决之目标及途径  

    笔者认为，通过土地券制度的实施，既可以实现农地所有权的转移，又使农民真正拥有土地所有权，这是中国农地问题解决之终极目标。实现这一目标的关键是，如何稳妥而公正地实现现有土地的产权转移。这一过程可以被概括为：在土地所有权分散化的基础上，通过市场运作实现土地的集中化，以推动农业的现代化。这一分散和集中的过程并不通过直接的土地转移而实现，而是通过土地券的转移而实现。就象城市国有企业改革那样，不直接将公司出售给个人，而仅仅只是出售股票，这样才有可操作性。其具体设想如下：

    首先，以现有村民小组为单位分配土地。考虑到历史原因，这样的分配单位可能最易为农民所接受。现在的村民小组基本是按自然村落形成的社区，其居民和土地范围在历史上具有稳定性。在现阶段这恐怕也是最公平的分配形式，并且有联产承包的先例可循，也易于操作，并减少矛盾冲突。其次，农民已按承包合同使用的山林、滩涂、耕地，不变更使用关系，正在使用中的宅基地也不变。再次，以户（一对配偶）为单位参加土地分配，成年的独身、丧偶、离婚者，可按半户计算。第四，按土地条件确立基数及相应的系数，为土地分配作好准备。各地农民在联产承包的过程中已找到为大多数人所接受的评定办法。第五，建立以土地量化后代表着按份平均的土地量的土地券，以此为所有权证书，农民按户分得土地券，其持有的土地券量代表着他应得的土地量。第六，将每户农民所得的土地券与现承包使用的土地进行换算，土地券多于实际使用土地量的农民，多出来的土地券暂由政府登记，土地券少于实际使用土地量的农民，多出来的土地券也暂由政府登记，最后由政府根据所登记的土地和土地券的余额进行平衡，将土地占有量多于所持土地券者的土地余额再划拨给持有土地券余额的农民。这种划拨只能在同一村民组范围内进行。第七，完成土地券的初次分配后，国家承认土地券持有人有权处分自己所持有的土地券所对应的那份土地，土地券持有者即可自由地处分自己所持有的土地券，但土地券的转移、过户、登记并经政府主管机关公示后方才有效。最后，建立国家土地储备制度，在特定情况下可能出现欲转让土地的土地券持有人找不到买方的情况，这时可由政府主管部门对该土地券按市价收购，作为国家土地储备资源，储备的土地资源可在增值后出售，也可作为兴办公共事业的建设用地。

三、农地所有权归农户是农民的强烈要求  

    现在，只要深入农村调查就会发现，土地的集中化是广大农民的强烈呼声。农民们从自身的实践深深地体会到土地集中的必要性。他们倒没有过多地考虑什么地主、农民、剥削等等意识形态问题，而是从自身利益出发看到了解决这个问题的必要性。现阶段的中国农民可粗略地分为三部分：其一是较富裕的，包括经营农林水产、畜牧业而致富者，在城镇的工商业经营者及在城镇打工者。他们强烈要求土地的自由买卖，这样经营农林者可扩大生产，进城经商打工者可无后顾之忧。其二是不太穷也不太富的，他们懂农业经营之道，可以较好地经营自己所承包的土地，温饱已解决，但要进一步致富又没有能力和资本。他们想通过土地买卖来不断扩充自身的实力，所以支持土地兼并。其三是贫困者，这部分人也支持土地集中化。他们大多缺乏生产经营能力，对自己所承包的土地没有多大的兴趣。笔者多次在农村遇见过这样的人，他们倒是很怀念过去的大集体生产，说只要有力气就行了，每天按时出工，按时收工，一切都有别人安排好了，自己只要挣工分就行了。土地集中化经营正合他们之意，他们可以受雇于新的农业企业，挣得一份薪金，这比他们自己经营土地更有利于生活水平的提高。另外，通过出卖土地，也可使他们获得一笔数目可观的资金，用于改善生产、生活条件。

    可以说，土地的集中化经营是深化农村改革的必然趋势，但也有人对农民与土地关系改变表示担忧。这种担忧主要集中在两点。一是担心农民失去土地后会潮水般地涌向城市，影响城市的稳定与发展。这个担心没有道理。农民本来就应当有自由迁徙流动的权利，这是宪法赋予中国人的基本权利。 20多年的实践也证明，不论采取何种行政手段，都无法阻止民工潮的涌动。现实地看，农村中那些愿意且有能力加入民工大军的，早已成为这支大军的一员了。农民是否加入民工大军，与是否失去土地并无太大关系。许多已进城民工明明在农村有房屋和承包地，但他们仍然义无反顾地加入了民工行列；而继续守在承包土地上的那部分农民，恐怕根本就没有离开故土的愿望。我们不应当再自欺欺人地将“民工潮”和土地集中化联系在一起。另一种担忧与失地农民的保障有关。土地的自由买卖必然导致部分农民失去土地，这可分为主动和被动两种。前者是指农民出卖了土地后转移到城镇生产生活。事实上，现在已经有不少农民在城镇生产、生活了，尽管其户籍仍归为“农民”，正常情况下无法把他们再赶回农村。如果他们的土地能转让，他们就有经济条件在城镇安居，或成为新的大型农业企业的雇员，其生活可能会比他们经营小片土地时要好。原因在于，他一方面通过土地出卖获取了一笔收入，又可以从受雇企业领得一份薪金。这部分人应该是未来农业工人的主要组成部分。农民还可以将自己持有的土地券作为股份公司的出资，从而成为股东。或者几户农民自己建立股份合作制农业企业，共同经营。所谓的“被动”地失去土地，实际上是因条件（如身体、智力）差、能力弱而售地糊口，对这类人是否予以照顾，取决于社会保障体系的责任和能力，即便不允许他们售地，也仍然存在着需要提供社会救济的问题。显然，民工潮与失地农民出路这两点并不成为农地所有权变革的障碍。

    土地的集中化经营是中国农村改革深化之大势所趋，人心所向。但这一过程的实现可能要经历一个比较长的阶段，前后持续或达几十年。它的实现应取决于经济的发展情况而不是人们的决心，任何人为的企图加快这一步伐的设想，都必将损害而不是有利于这一改革。可以说，土地集中化经营将会是妥善解决“三农”问题的一条出路。

【注释】 

[1]胡绳主编，《中国共产党的七十年》，中共党史出版社，1991年，第505页。
[2]闫周秦、程华，“论农村土地所有权的平稳过渡”，《社会科学研究》，2003年第3期，第34页。
[3]王卫国主编，《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年，第87页。
[4]龚娅萍，邱立红，“无公害农产品发展与农药使用相关问题探讨”，《农业环境与发展》，2006年第1期，第35页。

杨光

     财税关系的恶化往往是政府变法或民众革命的触媒或催化剂。在某种程度上，财政税收体制可视为“政治文明”和“执政能力”的关键指标。因为它比宪法条文、执政党党章、主流意识形态和政府承诺更真实、更准确地反映出国家与公民、中央与地方的真实关系。财政税收牵涉到政治、经济与社会的方方面面：政府的组织分工与日常运作，公共服务的数量、质量与价格，公民对政府的权利与义务等等。民众的生活质量以及“上层建筑”的巨大开销，都在财税关系中体现出来。

    黄仁宇认为，中国历史上著名的王安石变法、张居正变法均出于财政压力下“按数目字管理税收”的改革动机，改革失败后遭遇内外战争，庞大的军费开支使政府破产，宋、明王朝的覆亡因而无可避免。在大清朝，“厘灾”、巨额战争赔款、财政改革失败、“保路运动”（中央与地方争夺铁路资产）等也造成了革命形势的高涨。外国经验也证实了这一点，如英国革命、美国的独立战争、法国革命等均与债务危机、财政压力、征税冲突直接相关。英国革命始于议会与国王争夺征税权；美国独立战争始于殖民地人民反抗横征暴敛和税收歧视；法国革命始于国王为解决国家债务而不得不召开“三级会议”。降及现代，希特勒之得以颠覆魏玛共和国，与一次大战后战争赔款引致的财税危机不无关系。二战后亚非拉地区一些新兴的民主共和政体之屡遭政变而沦为专制独裁，或多或少也可归因于民主政府面临的空前财税压力。

    当然，历史不会以如此单纯的面目再现。国家的变局虽多因财税而起，但随着变法、革命的深化，财税问题通常会从主题变为副题，逐渐被一些后来居上的更宏大的主题所压倒，甚或被完全淡忘。而革命或动乱最终所真正改变的，未必是旧体制的财税关系，而更可能是政治、经济、社会关系中其他的领域。无论是“变法”还是“革命”，结果也非单一。是令纳税人获得更多的政治权利与经济自由，还是使他们一无所获、甚至受到更加严酷的专制奴役，两种可能性同时并存，完全取决于“变法”（或革命）所在国政治力量的博奕。

    以史为鉴，当前中国的财税关系值得人们高度警惕。它既是“中国特色的改革”之产物，也蕴含着动乱与崩溃的风险。因此，有必要从财税体制切入，深入探讨官与民、中央与地方的真实关系。本文拟分析中国的“财政承包制”和“分税制”，以探讨这两种体制之下中央与地方真实的政治关系及其可能的演变方向。

一、由“财政大一统”向“财政承包制”的转变  

    改革开放之前，中国的财税体制是一种政企不分和高度集权的“大一统”体制。其特点是：国家直接控制全社会生产性资源，物资统一调配，资金统收统支，企业没有人财物和产供销方面的经营自主权，家庭和个人也几乎没有多少可供自主支配的金融资产，政府既管理公共事务也控制企业和个人事务，既提供公共物品也提供私人物品。在这一体制之下，政府预算、银行信贷、国企财务几乎合三为一：财政是国家的帐房，银行是国家的出纳，国营经济是国家的车间，集体经济是国家的作坊，公民则是国家的奴工。中央计划部门垄断产品定价权，政府得以按照极不公平的低价格对农业等非国有部门进行制度性盘剥，将它们的剩余收入（“大跃进”时期甚至将农民维持生存所必需的必要农产品也盘剥殆尽）通过“价格剪刀差”全部转移到国有部门，然后，再通过国营企业的利税上缴一并收归政府统一支配。

    表面上，在“大一统”体制下仍有中央、省、县三级预算单位，但地方政府的收支权限毫无独立性可言，既严格受控，又随时可由中央收回。中央是一切人权、事权、财权的唯一源泉，地方政府并没有任何与中央讨价还价的资格和能力。其间，1958—1961年曾一度试行“体制下放”，将 88%的中央部属企业下放给地方管理，以此赋予地方政府较多的财权。这一分权试验成事不足、败事有余，为各地大“放卫星”、大“刮共产风”提供了肆意搜刮民财的权力，迅即被灾难性的“三年严重经济困难”彻底击溃。随着“大跃进”的惨败，财税体制改为“统一领导、分级管理”，重又回到了财政“大一统”的老路上。

     “大一统”财政与极权政治完全匹配，这是它在“放放收收”之长期变化之中得以存续的“合理性”前提。毛泽东时代末期，中国的国民经济与国家财政到了全面破产的边缘。即使毛本人在世，可能也无法阻止即将到来的体制变革。而在缺乏充分的意识形态借口的情况下，“改善财政收支状况”便成了当时的邓派改革者最拿得出手、最有说服力的改革理由。

     80年代开始的改革开放以中央政府试图释放财政压力为契机。在这个当口上，1979年的巨额财政赤字如火上加油，为即将启动的改革提供了一股强大的动力。这一财政动力甚至远远大于众所称颂的中共十一届三中全会所提供的政治动力。事实上，三中全会仍然规定“不要包产到户”、“不许分田单干”，它与一年多以后才从农村自发启动的“经济体制改革”实际上不太相干。三中全会的真正功劳不过是为高层权力的全面重组做好了准备，并向地方官员和民众发出了一个变革将至的暧昧信号。

    农村“联产承包责任制”的制度化是中国改革中的划时代事件。这一事件是如何形成的呢？时任中共中央农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任的杜润生回忆道：“当时贫困地区成了国家一个包袱，解决不了这类地区的吃粮问题。粮食调入省越来越多，调出省则越来越少。在计划会议预备会期间，时任国家计委主任的姚依林与我商量贫困地区的粮食供应问题。我建议试一试包产到户，让农民自己解决吃饭问题。农民选择吃粮靠返销粮，你把土地包给他，他就不靠你，靠自己的土地弄饭吃。姚依林认为有道理，汇报到邓小平那里，邓小平同意并表态说：困难地区可以搞，搞错了再回来，有什么了不起，有饭吃就可以不搞，没饭吃就搞一搞嘛。从此就开了个大口子。”[1]由此可见，“甩财政包袱”才是高层的改革派降服反对派并大胆放任农民自发改革的理由与动机。

    此后，“拨改贷”、国企承包、“利改税”、开办股市、“双轨制”、“抓大放小”、教育改革、医疗改革、住房改革等等，均如法炮制，但无一不是直接出于“甩财政包袱”这个坚定不移的改革动机。凭借这些改革措施，中央政府逐渐解除了对国营企业的投融资责任，对亏损企业、中小型国企的补贴责任，对地方政府的财政扶持责任，对教育、医疗和其他社会公益的支付（或免征）责任。人们常说，中国改革是以“放权让利”为特征，其实不然，这一说法有倒果为因之误。纵观改革全程，“甩包袱、弃责任”才是中国改革的首要特征。当然，弃责离不开放权，放权是弃责的必然后果。既然要“甩包袱、弃责任”，就势必要给地方政府、企业和个人进行体制松绑——随着支出责任的下移，地方的财权和各微观经济单位的经营自主权也就不得不随之扩展。然而，解读这30年改革时，却不应因此而误解了中国改革的内在逻辑：在这一过程中，“甩包袱”是主动而为，此乃因；“放权让利”是被动跟进，其为果。后者服务于前者且服从于前者。这一进程类似于“巴以和谈”中的“以土地换和平”，可谓“以释放微观经济自由为手段，换取推卸宏观财政责任”。

     在中央与地方财政关系的层面，1980年中国开始实施中央和地方“分灶吃饭”，1988年改为“财政大包干”。这两种体制都是财政承包制，与当时推行的国企承包制大同小异，依各省情况不同共分为6种具体的承包类型。其主要内容是：按照预先确定或逐年递增的比例定额，交够中央的收入份额，然后，“超收多留、欠收自补”。[2]很明显，这一体制设计对中央的吸引力在于“交够中央”，对地方的吸引力在于“超收多留”。至于所谓的“欠收自补”，便是从上到下层层“ 甩包袱”之意。此举产生出两种后果：其一是地方政府因唯恐“欠收”而自我扩权，“税不够、费来凑”，一时间，各地的“预算外活动”甚嚣尘上；其二是为逃避 “自补”之责，各级政府便纷纷向人民耍赖，一而再、再而三地克扣、挪用必需的社会福利支出，苦苦支撑了30来年的“社会主义优越性”终于土崩瓦解。

     中央政府推出财政承包制是迫于支付压力的权宜之计。它并不情愿以公正合理、规范有序、长期稳定的方式向地方“分权”或“让利”，只是通过给予地方官员和企业内部人一些临时性的财政激励，使之产生创收、增收的积极性，以便迅速渡过财政难关。承包的好处在于，既可确保中央财政收入的稳定增长，又可顺便将中央对地方和社会的支出责任改为由地方、企业和居民自行负责。所谓“行政性分权”或“财政分权”、“财政联邦主义”之类的说法，并非财政承包制的初衷，更不是中国改革的远期体制目标；相反，“分权”乃是本不在计划之内、却必在情理之中的“意外”的改革后果。

     财政承包制类似于大革命之前法国的“包税制”。其弊端有四：一是不公平，承包的方式分门别类、各地不同，承包数额或分成比例未经严格测算（当然，也不可能建立在科学严格、准确无误的预测之上），这造成了“鞭打快牛”、税负悬殊、苦乐不均；二是不协调，承包制激励各地盲目建设、重复建设，为与邻省邻市争夺财源，各地大搞“诸侯经济”、市场分割、地方保护；三是不规范，承包制助长各地隐瞒税源和收入，各级政府为了少交多留、少支多收而各自为政、层层设防、处处设卡、瞒上欺下，财经秩序一片混乱；四是不道德，从中央到地方，各级政府一面以向下“甩包袱”为乐事，教育、卫生和社会公益陷于困顿；一面又以“创收”为能事，乱收乱罚、坐收坐支，竞相出台一些以费挤税、以罚代征的土政策和土办法，五花八门的预算外、体制外“小金库”收入急剧膨胀，官场普遍腐败堕落，渐至不可收拾。

     “分灶吃饭”和“财政大包干”是救急应变、“摸着石头过河”的产物，是一种头痛医头、脚痛医脚的“应急型”体制。它的产生着眼于当时的眼前利益，最高当局也从未打算长久推行下去。因此，体制运行中的情形常常是：中央缺乏信用，习惯性地以上压下，动不动就食言自肥、单方面变卦；地方大耍无赖，今朝有酒今朝醉，对中央阳奉阴违、软磨硬抗。此可谓“上梁不正下梁歪”、“上有政策、下有对策”。既然是过渡性的体制，朝令夕改、过期作废，正是“不骗白不骗、不捞白不捞”的大好时机。

     财政承包制之下多方博弈的最终结果是：中央双拳难敌地方千手。中央财政收入占财政总收入的比例从1984年的40.5%一路下滑到1993年的22%，以致接近一半的中央政府支出不得不靠举债维持。出现这种中央偏瘦、地方偏肥的结果，其实也是意料中事。以中国之大，各地情况千差万别，中央政府当然没有能力对31个省、331个地市、2,100多个县和45,000多个乡镇进行有效的财政监督。而这套财政承包制的缺陷和漏洞又实在太多，若离开了自上而下的贴身监管，这一体制断不可能自发均衡、自我完善、良性运转。因此，“大一统”体制下所形成的中央与地方之间的“父子关系”便在财政承包制下迅速变异：大体上，地方对中央的态度，在中央管得严时是“看压力”办事，管得松时便“凭良心”办事，总之，很难凭规则、凭制度办事。事实上，当时各地官员主要以不惹怒中央、不危及官位为其真实的行为准则。

     尽管中国的政治集权、组织集权并无根本性的松动，但财权的无序化分散必然会削弱真实的“中央权威”。而所谓“中央权威”，则是一党制政权必须固守的政治堡垒。于是，财政承包制也就终于走到了尽头。当然，财政承包制也有一些重要的“收获”：它撕开了旧体制的缺口，以丰厚的财政利益和充足的腐败机会俘虏并瓦解了官方内部的反改革势力，并使企业和个人在中央与地方争权夺利的夹缝中获得了有限的经济自由，从而使“大一统”的旧财政体制成为历史。而“大一统”财税体制的彻底崩塌，又使毛时代的极权政治失去了财政依托。因此，不论权势阶层有多么的不情愿，不论此后的最高当局在毛邓之间如何左右摇摆，专制政体的总体趋势也只能是无可奈何地走向无序和衰落。

    以“稳定”为宗旨的政治、意识形态系统与以“发展”为目标的经济、社会系统之间的分离，僵化萎缩的专制政治与无序兴盛的市场经济之间的冲突，是邓小平时代最为显著的“中国特色”。在邓时代的总体背景下，财政承包制其实也算是“生逢其时”：它刚好与邓的实用主义理论“摸论”、“ 猫论”相吻合，与零打碎敲的间断改革相配套，也刚好与“专制政治+市场经济”的总体局面相适应。这一套财税体制早已为发展的不“科学”、社会的不“和谐” 种下了祸因。但正是由于这套财税承包体制漏洞百出，在中央与地方频繁的财政摩擦中，才给个人和企业留出了一块有限的自由空间。若非如此，改革的局面恐怕就将是另一幅景观了。

二、分税制与地区差距、贫富差距的扩大  

    1994年中国实施“分税制”，29种税收被划分为中央税、地方税和共享税，税收征管机关也从此一分为二为国税局与地税局。其中，消费税、关税是中央税，占全部国企利润70%以上的中央企业、银行和其他金融企业等大型国企的所得税也由中央独享；最大的税种增值税被定为共享税，中央与地方按75：25的固定比例分成，企业所得税和个人所得税也是共享税，按60：40分成；营业税和其他一些小税种则被定为地方税。

     “分税制”通常被认为是一种典型的“财政联邦主义”的预算制度，但我们切不要被概念所迷惑，中国的“分税制”并无此种内涵。与改革前的财政承包制相比，中国“分税制”是反其道而行之，重收权而反分权，所实施者恰好是实实在在的“财政集权主义”。其实，没有建立在宪政基础之上的政治联邦主义，“财政联邦主义 ”是无所依托的。事实也证明了这一点：由于地方没有税收立法权，所谓“地方税”，其税种、税基、税率均由中央确定，也只有中央才有权作出变更，因此，至少在名义上，地方政府始终只是被动的执行机构，它们既无权多征税，也无权少征税。所以，“地方税”实在是虚有其表，实质上也还是“中央税”——不过是无需金库周转、允许地方直接领用的特种“中央税”。在分税制大局已定的情况下，1998年，朱镕基政府又实施了“费改税”的改革，试图进一步压缩地方政府的财权并使分税制规范化，但这一改革未能成功，当然，它是绝不可能成功的。

     分税制的主要成果是使中央政府控制住了大部分的税收收入，重新掌握了财政主动权。1994年，中央财政收入的比重从22%一跃而升至55%以上，此后，便一直稳定在一半以上的水平。但是，中国的分税制只涉及到了中央与地方财税关系的一个方面，即税收收入的重新分配，而完全没有涉及整个体系的另一方面——支出责任的重新分配。对中央而言，这是一笔包赚不赔的好生意：放出去的权、让出去的利被制度性地收回了，而甩出去的包袱却一劳永逸地甩掉了。在收入分享的规则完全改变之后，关于支出责任的规则并没有作出相应的调整：在未建立起有效运转的转移支付体系的情况下，地方政府仍然负担高达70%以上的财政支出。由此，收入分配与支出责任之间的联系被强行割断。中央与地方的财政处境实现了大逆转，公共服务和社会福利再一次成为此轮财政改革的牺牲品。政府文教卫生支出的比例在分税制实行后持续下降，从1994年占各级政府支出的22.1%降至2000年的17.2%，此后虽又缓慢回升，但迄今仍未回复到税制改革之前的最高水平。[3]尤其是在贫穷落后的地区，合法税源严重不足，预算外的“自筹”、“创收”则几乎逼近极限，基层政府负债累累，“吃饭财政”仍不足以维持，于是，连最低标准的基础教育和最基本的公共服务也都大打折扣、难以为继了。

     财权与事权的相互背离与相互掣肘，这是现行分税制的最显著特征。分税制虽然对收入进行了明确的划分，但各级政府间的支出负担比例缺乏明确的统一规范，那么，在事实上，支出比例就只能依据上级对下级的相对权威来决定。这导致权力越小的低层级政府负担越重，而由于它们是公共物品的直接提供者，更加接近当地民众，注定要替中央和上级政府“背黑锅”、承担民意的责难，因此，它们免不了要“两头受气”，也就特别容易变成“破罐子破摔”；而权力越大的上级政府越容易逃避公共支出责任，可以将剩余的收入留作机动，或用于好大喜功之处，或用于与民争利之途，或备不时之需，或按长官意愿随意支配。

    分税制之下，市、县两级财政承担全部的养老、失业、低保、抚恤和其他社会保障项目的支出，而农民几乎没有任何社会保障（城郊富裕农村或有若干社保项目，但其支出全由村组自筹，与公共财政无关）；县、乡两级财政承担了基础教育经费的70%、公共卫生经费的60%左右。2004年的一项调查表明，农村小学的成本负担比例如下：乡镇财政负担78%、县财政负担9%、省地两级财政负担11%、中央财政只负担2%。[4]无论是在发达国家还是发展中国家，无论是在单一制国家还是联邦制国家，这种将教育、医疗、社保等关键性的大宗公共支出交给最低级次政府的做法都是独一无二的。因为这是极不合理且极不妥当的做法，乡镇、县、市都是很小的预算单位，经济发展和财政收入的差距极其悬殊，而上述公共支出在政治上与统治的合法性、正义性密切相关，在经济上又具有明显的反周期性质（经济越落后、景气越萧条、税源越少，卫生、社保方面的支出反而越大）。把这样一些支出完全交给最低层的政府，既不利于中央政府收揽人心，又在客观上使各地的民众更加远离权利平等和机会平等。这等同于国家背叛和抛弃了贫困落后地区的人民。

    中国现行的分税制不但不能有效地调剂余缺、维护均衡，相反，它具有按经济发达程度累退征税的性质（即越穷困的地区征税越多），从而加剧了中国的贫富差距和地区差距。占共享税绝大部分份额的是增值税、企业所得税和个人所得税，但它们都按照固定不变的比例在中央与地方间分成，并未对贫富不同的地区加以任何区分。所以，在那些富裕的地区，地方税的收入既多，共享税的收入同样较多，又因为具有投资环境、发展程度方面的优势，如土地出让金、行政事业性收费等预算外、制度外的收入也就相应更多。而贫困地区则出现完全相反的情形：地方税收与共享税少，税外的其他收入更相形见绌。为了维持“吃饭财政”和最低水准的公共服务，贫困地区的居民也就必须忍受比富裕地区更高的综合税负。越贫困的地方，不仅公共服务的数量越少、质量越次、水平越低，而且，当地政府凭借这些低劣的公共服务，还向居民榨取比富裕地区更高比例的行政收费。因此可以说，中国现行的分税制在本质上就是一种嫌贫爱富、扩大地区差距的收入分享体制。以最富裕的上海市与最贫穷的贵州省为例，分税制前两地人均财政支出最高相差5.8倍；分税制后此差距便扩大至9.3倍；此后，经“科学发展观”和“构建和谐社会”的政策微调，这一差距仍然维持在8倍以上。[5]这样悬殊的人均财政支出地区差距在国际上实属罕见。如果将上海市的公共服务界定为“小康水平”，那么，贵州省那种公共服务低劣、公共品极度奇缺的情况，恐怕只能定为“赤贫”了。

    按中央与地方的收支比例来看，地方财政有将近一半的支出缺口需要依靠中央财政的转移支付。然而，中国的转移支付体系却是一个既薄弱、且畸形的体系。当初，中央政府为了说服地方政府接受分税制，承诺对地方实施大规模的“税收返还”，结果，中央的所谓“转移支付”便一直以中央税收向税源发生地回流为主体――刚实施分税制时，“税收返还”占“转移支付”的75%左右，目前仍占到40%以上。这样，“转移支付”大体上就成了“不转移支付 ”，完全丧失了统筹兼顾、综合平衡的积极功能。“税收返还”的绝大部分回流到富裕地区，而且明显偏向于大中城市，因为农业税仅区区300多亿，是没有“返还”余地的。那些最需要获得转移支付的贫困地区、尤其是贫困的农村地区，因为对中央政府的税收贡献太少，几乎完全得不到来自中央政府的财政支持。中央财政转移支付的第二个大项目是对公务员加薪的补贴（占转移支付总额的20%左右），它虽然有利于稳定党心、官心、军心，却不能惠及民众，亦无益于缓解地区差距和贫富差距。[6]这两大项目加上其他一些为地方应急补漏的项目，几乎已经耗尽了全部的转移支付资金。中央政府已不太可能为地区间的均衡发展和“和谐社会 ”、“全面小康”提供更有力的财政支持。

三、分税制与地方政府行为变异  

     现行分税制还有一个更严重的弊端：它强化并激励了地方政府行为的普遍流氓化、黑恶化。当中央政府把大部分的收入都抓在手里、把大部分的支出都交给地方的时候，它似乎“忘记”了一个最简单的道理：地方官员既不是呼风唤雨的神仙，更不是纯洁无邪的天使。当某地财政出现了较大的缺口而上级政府又拒绝给予必要支援的时候，地方官员们只可能有以下三种选择：其一是有多少钱办多少事，没有经费不办事。比如，在不少地方，公安局常以经费不足为由拒绝出警；法院以经费不足为由拒不接案；乡村学校、卫生防疫站维持不下去了，便干脆撤销，……这样做无疑属下下之策，民众不满意尚居地方官考虑的次要问题，关键是“政绩”无从体现，对上级也无法交待。其二是想方设法多渠道筹资，各部门八仙过海，以费补税、以罚代征或变卖公产。比如，公安局收费办案、罚款放人；学校找家长赞助、向学生摊派；防疫站卖高价疫苗、搞多种经营。每个政府部门都有创收任务、罚款指标。于是各部门纷纷演变成事实上的“第二地税局”、“第三地税局”……。这是各地政府的普遍做法，其结果是过度搜刮引起的上访潮，或此起彼伏的“群体性事件”。三是借款举债、非法融资、违约拖欠，或者暗中挪用财政专款和专项基金。比如，对公务消费、政府采购以白条付帐，强令辖区企业向政府放贷，扣发公务员、教师工资或强行向国企职工集资，挪用社保基金和救灾款，有一些地方甚至发行 “地方货币”[7]。……但这样做也不过是寅吃卯粮，到了必须还款的时候，财政局面势必更加窘迫。若欠帐累积成了天文数字，那就或者永久性赖帐，或者转嫁给银行、股市或国企，或迫使中央财政买单。

    显然，上述三种方法都不是增收节支的正当方法，更不是可以长久依托的财政模式，无非是不该收的收入偏要强收、动不得的款项偏要乱动、应该付的帐单却坚决不付。在制度或法律层面，这三种方法或违规，或违法，或犯罪，按照常理，中央本应对此严加惩处。但是，由于中央政府推卸支付责任在先，又未能在全国范围内公平合理地实施转移支付，所以中央对地方政府的违规、违法、犯罪行为通常也只能视而不见，以默许应付。只要不是特别出格，只要不酿成重案惨祸，中央政府便没有理由、甚至也没有资格对地方政府的不法行为加以惩处。而在没有民主监督和法治监督的情形下，一旦违法犯罪的地方政府行为得不到中央的及时制止和纠正，那么，罪恶必将广泛蔓延，官场的政治道德必然向最低水平看齐。所以，各地方政府实际上普遍采用了减少服务、胡乱收费、寅吃卯粮等增收节支的方法，即使是在那些财政收入很充裕的地方也是如此。

    除非中央政府将甩出去的包袱再捡回去，率先主动承担起教育、医疗、社保等大宗开支的主要责任，否则，即便中央有心对地方的“土地财政”、“白条财政”、“收费财政”加以约束，也注定只会遭到普遍抵制，绝不可能取得成功。因此，所谓“政令不出中南海”便是一种不可避免的必然现象，这既有现行政权政治威权下降、组织功能弱化、意识形态瓦解等种种原因，但缺乏财政税收体制的配套支持，则是中央政令不通的最直接原因。朱镕基任总理时期的机构改革和税改费改革曾功亏一篑、不进反退。如今，胡温政府的“宏观调控”运动也面临着大致相同的处境。

    分析中国地方政治演变的轨迹，就会看到，自分税制实施以来，地方政府迅速滑向流氓化、黑恶化，官僚系统的整体堕落态势更是非常明显。他们贱卖本地国企，按部门利益、官员利益最大化的原则随意处置公共资源，内幕交易盛行；他们粗暴执法、乱收乱罚，政府的行政工作成了有偿收费，执法的目的成了罚款，收费有任务、罚款有指标；他们肆意侵占农民的土地，官商勾结、银商合谋、圈地谋利，疯狂哄抬地价、房价；他们非法集资融资，到处打白条、签帐单，欠帐不还、明抢暗偷；他们纵容高消耗、高污染的非法企业和地下经济，官员入干股、政府开黑矿，护黑养恶，成为黄赌毒等非法行业的后台老板；他们做假帐、吃空饷，挖国企墙脚，占银行便宜，敲股民竹杠，挪用社保基金，贪占救灾物资……诸如此类，不一而足。这些事情绝非个案，也不仅仅是个人行为，而是普遍的、明目张胆的官员行为、部门行为、政府行为。

    当然，地方官员们并非不知道这些大规模的坑民行为不仅将危及政权安全与社会稳定，也有损于中央权威与官僚机构的“大局”和“整体利益”。但由于分税制的利益分配严重向中央倾斜，中央与地方的利益一致性已出现了极大障碍。具体而言，从财政承包制向分税制的转换，使中央与地方的关系发生了巨大的变化：它们的“共容利益”[8]被削弱了，共同的政治底线发生了错位。其一，在过去的财政承包制下，中央必须以地方政府为财政中介，若地方的收入少，中央收入将会更少，所以，中央不得不与地方“共克时艰”，在这一点上，它们的“共容利益”是相通的，其利益冲突也局限于内部分配问题。而在分税制之下，中央和地方均直接向纳税人征收，中央的收入无需再经地方过手，而且二者的收入分配比例也已经固定化，没有过去那种谈判协商、讨价还价的余地，于是中央和地方的财政利益也就变得互不相干，甚至具有某些相互对立的性质。其二，在财政承包制下，地方政府有保护税源、隐瞒收入的动机，常常对部分企业实施不公正的减免税，客观上这会起到藏富于民间的作用。虽然这妨碍了中央政府提高承包基数或分成比例，限制了中央财政的“汲取能力”（王绍光语），但其实符合中央政府的长远利益。而在分税制之下，由于地方政府已无力财政自给，而中央既不承诺、也不可能对各地合理的财政支出做到有求必应，因此，地方政府必然倾向于杀鸡取卵、竭泽而渔，将征收的潜力（包括合法的与非法的征收潜力）罗掘殆尽。从表面上看，这确实减少了地方向中央伸手要钱的数额，但并不符合中央政府的长远利益。

    但在现行分税制之下，“大局”和“整体利益”主要由中央掌控，地方政府已很难从中分一杯羹。而在地方政府眼中，所谓“大局”和 “整体利益”与地方利益、部门利益、地方官僚的小团体利益相比，已经变得无关紧要了。更加致命的是，在中央与地方之间，甚至出现了一种相反的情形：地方政府巧妙地利用“县官不如现管”的地利因素和信息优势，以“大局”相威胁、以“整体利益”相要挟，逼迫中央政府向他们让步并输送利益。也就是说，地方可以通过对“中央权威”、“大局”和“整体利益”的损害，得到比维护“中央权威”、“大局”和“整体利益”更多的部门利益和个人收益。因为，如果地方政府不履行中央政令、故意不负责任，如果他们把中央委托的事情办砸了、办坏了，出了大事、产生了恶果，他们自己仍然可以从中得利。但为他们收拾烂摊子的，为失控的“ 土地财政”、“白条财政”、银行坏帐、社保黑洞和“群体性突发事件”的政治后果负最终责任的，只能是专制政权的唯一合法代表——中央政府。因为地方官员明白，“天塌下来，自有中央顶着。”毕竟政权的安危、社会的稳定，对于中央领导层与地方官员的意义是并不相同的，二者在政权体系中拥有的权势、享受的尊荣不可同日而语，因此，对政权的归宿感、认同感、责任感也就大不相同。这也是一种“甩包袱”行为：中央把财政包袱甩给地方，地方便把政治包袱、社会包袱甩还给中央。看起来，地方官员比中央政府更明白“屁股决定脑袋”的个中奥秘。

     所以，当地方政府被削夺了改革初期所曾经拥有过的财权，当他们不再能从中央财政的增长中得到他们认为自己应得的收益，此时，他们便会对中央采取一种隐晦的报复措施。这就是：故意把某些事情办糟、办坏，造成某种可以迫使中央政府掏钱买稳定的政治与社会局面。这样，就既可以从中渔利、中饱私囊，又可以趁机向中央哭穷、告急，要求追加转移支付的额度。而这里恰恰有一个吊诡的地方：在同等条件下，反而是那些治理得比较糟糕的地方政府，更容易得到中央的财政援助。民众的不满、政权的安全与社会的稳定均成了地方政府向中央要钱的政治筹码。这样一来，地方政府抓住了中央的软肋，结果便是“会闹的孩子有糖吃”。

四、预测及结语  

     要缩小中国的地区差距和贫富差距，要遏止地方政府行为的黑恶化、流氓化趋势，要扭转中央与地方关系中的不正常状况，必须首先理顺财权与事权、收入与支出、权力与责任等已被严重扭曲了的关系。在财税体制方面，可分别或同时采取以下三种改革措施：一是“收包袱”——将基础教育、公共卫生和其他基本公共服务的支出责任大幅度地向中央倾斜。但这需要克服改革以来那种“甩包袱”的政策惯性，大张旗鼓地进行反向运作。中央政府有这份责任心吗？二是重新设计现行的分税制 ——优化税种、税基、税率的结构，重新按各级政府的事权与责任划分税权（包括赋予地方必要的税收立法权），改变税收收入在中央与地方、富裕地区与贫困地区之间的分配比例，并使之动态平衡。这需要将分税制的税收集权主义改为公正有序的财政分权。中央政府舍得放弃好不容易才抓到手的财政优势吗？三是改革现行的转移支付体制，确保中央的剩余收入能够准确投向最需要的地方与最公正的用途，使各地、各级政府都有充足的财力以提供最起码的公共服务。这需要中央政府克服 “山高皇帝远”的信息劣势，既要充分掌握各地准确的收支数据，又要对中央下拨经费的调度与使用进行有效的全程监管。中央政府有这个管治能力吗？

    上述三种“改革”思路其实都需要解决一个政治前提，即缔造一种新型的政治结构与行政体系，重塑各级政府的政治关系，使权力与责任建立在宪政的基础之上，这样才能合理集权、有序分权、相互制衡、使财政民主化、税收法治化、预算透明化、监督公开化。否则，无论是“甩包袱”还是“收包袱”，无论是“让利”还是“争利”，都很难取得预期的良好效果。因为财政结构与政治结构相辅相成，在当前的政治结构不做实质性改变的情形下，恐怕谁也无法保证中央与地方的财权不被滥用，谁也无法保证财政收入不被日益膨胀的官僚机构所蚕食，谁也无法保证中央转移支付的经费不被中途截取、挪用和贪污。而这就需要在进行财税改革的同时也进行相应的行政改革和政治改革。

    目前的困境是，中央政府既无足够的财政能力“收包袱”，更没有足够的政治勇气改革政体；至于地方政府，它们既不愿意放弃与中央争权夺利，更不愿意放弃向纳税人榨取预算外、制度外、“小金库”的非法利益。而如果维持目前的财税体制不变，或只做一些应付式的临时性改革，那就不难预见：地方财政的“烂摊子”将越来越烂——县、乡财政的负债将如滚雪球般继续增长，社保基金的缺口也将继续扩大，“土地财政”更将与房地产泡沫一道膨胀与破灭，乱收乱罚的“预算外财政”将与黑恶化、流氓化的地方官僚一同糜烂……。

    上述问题构成了现行政权的政治隐患和中央财政的隐性负债，这个“烂摊子”终究是要收拾的。一旦经济与财政增长放缓或转入衰退，将有一大批县、乡级的低层财政陷于瘫痪，可能引发全面的地方债务危机，也可能会因各地社保金支付困难引发大面积的“群体性事件”；若房地产泡沫的破裂加速，巨额的土地信贷必将使银行坏帐剧增，本已岌岌可危的金融系统将雪上加霜，这极有可能会引爆金融危机……到那时，中央政府将失去从容收拾“烂摊子”的时机，不得不立刻负起替县乡政府还债、替社保黑洞补漏、替国有银行销帐等等责任。一旦出现上述情况，那就离本文开头所言的“纳税人革命”（或社会动乱）为期不远了。

【注释】 

[1]杜润生，“中国农村改革漫忆”，上海《社会科学报》，2004年2月12日。
[2]“分灶吃饭”分五种情况：京津沪仍统收统支，江苏省按固定比例上缴，广东省按固定定额上缴、福建省按固定定额补贴，其他省“划分收支、分级包干”，其中对贫穷省区有照顾。“财政大包干”则分六种情况：收入递增包干（六个省市）、总额分成（三个省市）、总额分成加增长分成（三个计划单列市）、上解额递增包干（两个省）、定额上解（三个省市）、定额补助（十四个省）。国企承包制是“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”。
[3]数据来源：中华人民共和国国家统计局网站。
[4]见“重塑‘义务教育法’”，《财经》杂志，2004年第20期。
[5]数据来源：历年《中国统计年鉴》。
[6]关于转移支付的数据和相关分析，来源于黄佩华，“21世纪的中国能转变经济发展模式吗”，《比较》第18期，中信出版社，2005年5月。
[7]在现行体制下，地方政府既没有发债权，更没有发钞权。但实际情况并非如此。以下是笔者的亲身见闻：90年代末期湖北省十堰市曾以大型企业东风汽车公司的名义发行一种“地方货币”，人称“马币”（该汽车公司总裁姓马），与人民币的“官方汇率”设定为1：1。因当时地方经济极不景气，人民币紧缺，“马币”一时间成为当地的主要流通货币，绝大多数的商务结算均被迫接受“马币”。“马币”流通了5年左右，虽名义汇率一直维持不变，但实际贬值则超过一半，汽车公司和当地政府因此赚到了大把的“铸币税”。而且，通常情况下，“马币”只用于业务结算，与人民币不能自由兑换，若要兑换，则必须向相关官员行贿。此事未受中央政府处罚，亦未见有国内媒体披露，可见此种敲诈式的融资方式至少也是被默许的。
[8]“共容利益”（encompassing interests）是美国经济学家曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）所提出的的概念。“常驻匪帮”（专制政府）之所以不再象“流窜匪帮”那样无度掠夺，并愿意提供秩序和公共物品，是因为有“共容利益”存在。根据这一概念的含义，我们也可以说，地方政府、下级官员之所以自觉服从中央政府的权威，在于它们拥有“共容利益”。那么，“共容利益”的减损必然会降低自觉服从的范围和程度。

想必早有人指出，为一个思想与生命浑然一体的人祝寿，最好的办法还是阐释他的思想。可是，在接近张五常70岁生日的日子里，我发现上述建议对自己不适用。

困难有两点。第一点是我早就明白的，以自己的能力客观评估，不可能把张五常阐释得比他自己写过的还要清楚。我的职业是教书，常常在课堂上介绍和阐释张五常，可是讲来讲去，最后对同学们说的还是你们不如直接去读他的作品。这是适用于我的一个定律：说五常不如读五常。

第二个困难是新的，是自1984年读到他的文字、1993年第一次面见到他以来的全新发现。作为一个70岁的“老人家”，张五常的经济分析到今天仍然有非常厉害的变化！不知其他朋友怎样看，去年读先生论中国大陆修宪、前几天看他评人民币升值，我的感受如同20年前一样，新鲜、清楚而过瘾，就是不知道这些想法从何而来。

这解释了为什么要拖到今天才为教授生日撰文。当初，几位朋友约定一起写点文字表示庆贺的时候，我是想好了一个题目的。可是看到教授的思维还在不断变、变、变，就把我难住了。过去的经验是，自己认为想得对，不管教授摇头或点头，我都会说出来。但是连自己也感到拿不准的，怎么下笔呢？看来那个想好了的题目还要再等一等，希望不要等到他80岁或90岁生日就可以写出来吧。

是的，很少写关于教授的文字。2002年出版自己的一本小书，在序言里交代受过影响的思想，当然非提教授不可。我回忆了最早怎样通过大陆的盗印本才读到张五常；提到对教授1981年白纸黑字“推测中国假以时日将会采纳一种近似私有产权的产权结构”的由衷拜服；指出正是他的作品才让我们明白，要说明复杂的真实世界，必定要选好的经济学理论——说了那样多，总共只有四段文字。为什么对影响自己最大的先生写得那样少？说过了，碰到张五常，“写不如读”。

但是新近的“发现”，倒让我觉得需要记下来与朋友们切磋一番。中心问题是这样的：一个经济学者要是基础不稳、出发点变来变去，那就什么也不要谈了。反过来，基础牢靠、出发点单一的，免不了翻来覆去讲同样的老道理，难以屡有新意。你有没有如下经验：看一个大名家的作品，同意不同意一猜就八九不离十，还是翻过去算了？

张五常与上面两种类别都不同。他的基础稳固，出发点简单明了，推理和分析逻辑井然，坚持的理念多少年寸步不移；同时，他敢碰的题材千变万化，视角每每与众不同，结论奇而不怪，大小文章总是新意昂然。我试过多少次，每拿到一篇五常新作，非常想读，但故意耐住不看，掩卷而思，猜一猜他在这个题目下究竟会怎样写？告诉你结果吧，我的记录一塌糊涂。

天下有什么本事是这样难学的！教授分明不是那种令人高山仰止的学问家——你一看就知道学而无望，“仰止”算了。相反，张五常的文字浅白，观察到的现象不是稀世奇闻，理论简洁，从不故扮玄虚，不堆砌复杂的方程式，也少用让人眼花缭乱的数据。是的，五常风格令很多像我这样肯定不是天才的人，也以为有机会学得他的本领。这是我对天下有那么多“五常迷”的一个解释。搞科学不是拜菩萨，有机会学到的，吸引力才够大。

但张五常的本领真的很难学。你看他手起刀落解释世事，痛快淋漓而心向往之，跃跃欲试。不料分明是很简单的刀法，教授又反复、详细地作过讲解，可是轮到自己上手，就是舞得不成样子。发狠苦练是必要的，假以时日也许可以做到有几分形似。但要不想欺瞒自己，用我刚才提到的简单办法检查一下，就明白学五常的本事，远比想象的要难。

我为这个困难想过很长时间。我们首先要问:在经济学的世界里，张五常这一套究竟有什么特别之处？每问及此，我的“写不如读”定律就要发生作用。我们还是来读《经济解释》第三卷第八章“后记”里他自己的阐释吧：——1969年回港度假，到街头巷尾走走，我这个经济理论专家竟然不明白大部分观察到的琐碎现象……当时我想，应该是传统的理论有问题，要改进。

——复杂的理论一定要尽量简化……在这个简化过程中，要以能够解释真实现象或例子为凭，用不着的理论要淘汰。

——整个经济理论的结构，以其骨干观之，是简单的。困难是要懂得怎样用。首先理论的重点要拿得准，理念要知得透。达到这个层面要有明师指导，也要从浅至深、深复浅、浅至深、又复浅地来来回回几次。

——掌握了理论基础，解释现象的重点是局限条件的处理。局限条件是真实世界的事，不可以子虚乌有地假设出来。

——经济科学的实验室是真实世界。我们要到世界走走，走很多年。我自己选走街头巷尾的路，因为小现象多而可信，搜集成本低廉。这些琐碎的小现象每个都无足轻重，但可以推到类同的大现象去，而多个小现象综合起来，可以得到真实世界整体的轮廓。

——到街上走，走了多年，知道一般的局限及其变化规律，而观察到的现象，加上局限后以理论解释，越来越得心应手。重复又重复地以理论印证，数之不尽的小现象，数之不尽的印证，过了二三十年就觉得简单的经济理论威力无穷，对这门学问的一般解释力再没有怀疑了。

——到今天，解释世事的困难还是在于有关局限条件的鉴定与调查。这困难永远存在，要花时间。这是科学。我们要不断地对世界的真实现象反复以理论印证才可以学到怎样用理论的。在上文不得不以删节号处理的文字里，有一句话，我认为是画龙点睛之笔。这句话是这样说的：“问题只在理论阐释者的功夫而已。”是的，要举重若轻谈五常，重点只有两个字，那就是“功夫”。

经济研究不是武打，为什么要论“功夫”？我的体会是，先生选取的经济学路线，既不是“理论研究”（theoretical study），也不是“经验研究”（empirical study），而是别开生面的“经济解释”（economic explanation）。后者的要点，是永远不允许离开现象去研究理论，也永远不相信可以离开理论就解释得了现象。这是知易行难的理念，除非足够固执，否则不可能花费几十年的时间在经济理论和现象之间来来回回。

走这条路线，坚持之外，还需要多种能力。有两种能力最为基础：观察大千世界的能力，以及掌握理论传统的能力。这两方面都涉及选择，需要仔细权衡轻重去留，做起来一点也不简单。更为困难的，是用掌握的理论来解释观察到的现象，为此要从理论里推出清楚的、有检验意蕴的命题，然后集中于世事的局限条件，以可观察的事实检验理论命题。

上述多种能力（观察现象、掌握理论以及运用和提升理论），不是背教义可以背出来的，也不是存入电脑一查就可知的，甚至不是在名牌大学修满了学风就可以掌握的。这些能力要持之以恒的“学而时习之”，也就是要在千变万化的真实世界的场景里，反复运用那看来好像非常简单的准则。除非自己动手，身体力行，否则永远不可能有上手的感觉。从这一点看，“功夫”一词很传神。经济解释当然是理论工作，但也有非常强的实践性。教授强调“功夫”，真传是也。

有趣的是，“功夫”的英译还是“Gongfu”。这当然不是说，经济解释只是东方人、甚至只是中国人的玩意。没有这回事。非政策导向的经济解释，不以改造世界为己任，除了解释还是解释，属于纯科学的范畴，在分工结构里是非常“奢侈”的一个部分。迄今为止，这门学问在富裕的西方得到长足发展，并不令人特别意外。大师如弗里德曼，向来强调经济理论、统计和历史并重，他要求的也是集多种能力于一身的本领，那不是“功夫”又是什么？

只是五常功夫的确有他鲜明的个人特色。他的训练（从本科到博士）是在美国名牌大学完成的；在20世纪60年代的UCLA和芝加哥大学——两个走经济解释路线的学术重镇——他博览群书、屡遇名师，打下了价格理论的坚实基础；毕业后他在知名学报发表文章，在知名大学任教，后来还荣任美国西部经济学会会长。这似乎表明，教授从此要度过一个成功的美国经济学家的学术生涯。

但是他甚至来不及为自己的功成名就而自得，就开始反省经济学路线的选择。第一个对他深有触动的事件，就是以上引文提到的1969年回港探亲。当年的张五常发现，香港街市里许多普通的经济现象，诸如讨价还价、不切玉石定价、捆绑销售手表等等，居然是他这个在美国名校执教高级经济理论的专家完全解释不了的。他问：为什么一个物理学博士可以解释许多自然现象，而一个经济学博士却解释不了市场上常见的经济行为？他的答案是，经济学的训练有缺陷，主要是没有坚持把理论逼到非受确凿无疑的事实检验的墙角。

从此教授“固执于”选择以理论解释现象的学问作出发点。他由衷地相信，真实世界才是经济学唯一的实验室。别的不足为凭，他那些最重要的英文论文，差不多是在获得美国大学终身教职后十年左右的时间里发表的。查阅这些论文，我们发现每一篇都有厚实的“实验室”基础，那就是教授亲自对真实的市场合约作过详尽的第一手调查。这些调查包括，香港租务合约和租金管制、香港计件工资合约、香港剧院的座位定价、美国华盛顿州养蜂人的经济行为、美国的专利和商业秘密（收集了三千多个专利合约原件）、美国石油公司和期货市场、传统中国的家庭关系以及中国开放早期的广州居民生活。这些调查，动辄收集的资料就是几十大箱，费时好几年。让我们问一句：要不是对科学路线有极大的热忱，一位已获终身教职的学者为什么还要如此“搏到尽”？

1982年张五常回香港大学工作，显然是经济解释的一场重头戏。少年时代的朋友、母亲和家人、熟悉的香港语言、饮食和文化，还有西湾河的山和筲箕湾的海——这一切当然都吸引着这位海外游子回家。但是我相信，张五常更是为了走经济解释的路才回香港的。行文至此，我把教授1982年10月26日在港大的就职演说翻出来又读了一遍。在那里，“做经济解释弄潮儿”的激情和豪情跃然纸上！

也就从那时起，开始了“一个加州大学经济学家的中国故事”，并使“一个散文家影响了神州大地对产权及交易费用的认识”。更重要的是，拥有十几亿人口的中国开始了前无古人的制度变迁，并影响了世界的经济增长。教授如鱼得水，把五常功夫表演得出神入化。他好像自得其乐，却仿佛在不经意之间，影响了在开放中求知若渴的一代年轻中国学子。更不可思议的事情是，张五常甚至还影响到了他的研究对象！作为一个受益者和见证者，我要在教授70诞辰的日子里，由衷感谢他的工作和精神带给自己的启发、激励和教益。

教授坚持以理论蕴含的命题解释现象，为此他不断从经济学的伟大传统里吸取力量。另外一个方面，教授又在运用理论解释世界的过程中不断“敲打”理论 ——简化、改进、补充和创新。张五常无疑是经济学里学以致用的典范。不过，他也许走得更远——在以理论解释世界的过程里坚持改进经济学理论的基础。也许我可以说，教授是走“用以致学”路线的第一人。书分三卷的《经济解释》，是这件事情的明证。

经济学家们经常推测别人行为的变化，但很少推测经济学自身。也许那是一件更为困难的工作吧。我们可以看到的是，学术潮流会改变，一时激动人心，一时又归于沉寂。20世纪60年代，一批杰出的头脑不期而至，共同把经济学推进到“交易费用不为零”的新范式，从此大大增加了经济学的解释能力。应该没有人预料到，“交易费用为零”的旧范式会那样快地全线瓦解。但是，应该更没有人预料到，漠视真实世界局限条件的遗风，会在“交易费用无穷大”的掩护下，举世卷土重来！

在这种情况下，我们谈论张五常的经济解释和他的经济学功夫，彼此鼓励，互相激发，一定会使朋友之间为教授举行的祝寿活动，带来超越传统中国文化的意义。

该信看来出自芝加哥大学。签名的学者来自各方，人数不断地加上去，几天前是一百六十多个，没有再跟进，今天可能近二百了。有几个曾获经济学诺奖的，有些我四十年前认识，佩服。信是学者手笔，观点明确，原文如下：

To the Speaker of the House of Representatives and the President pro tempore of the Senate:

As economists, we want to express to Congress our great concern for the plan proposed by Treasury Secretary Paulson to deal with the financial crisis.  We are well aware of the difficulty of the current financial situation and we agree with the need for bold action to ensure that the financial system continues to function.  We see three fatal pitfalls in the currently proposed plan:

1) Its fairness.  The plan is a subsidy to investors at taxpayers’ expense. Investors who took risks to earn profits must also bear the losses.  Not every business failure carries systemic risk.  The government can ensure a well-functioning financial industry, able to make new loans to creditworthy borrowers, without bailing out particular investors and institutions whose choices proved unwise.

2) Its ambiguity. Neither the mission of the new agency nor its oversight are clear. If taxpayers are to buy illiquid and opaque assets from troubled sellers, the terms, occasions, and methods of such purchase must be crystal clear ahead of time and carefully monitored afterwards.

3) Its long-term effects.  If the plan is enacted, its effects will be with us for a generation, for all their recent troubles, America’s dynamic and innovative private capital markets have brought the nation unparalleled prosperity.  Fundamentally weakening those markets in order to calm short-run disruptions is desperately short-sighted.

For these reasons we ask Congress not to rush, to hold appropriate hearings, and to carefully consider the right course of action, and to wisely determine the future of the financial industry and the U.S. economy for years to come.

首先要说的，是我认为保尔森与联储局长伯南克皆一时才俊。前者是金融专家，在市场身经百战，他不懂金融没有谁懂了；后者经济学教授出身，不认识他，但认识他的朋友一致给他高评价。双方都是聪明人，不会有理说不清，主张不同可能起于大家对事情的严重性与复杂性的估计不同。我是局外人，凭不尽不实的资料下笔，恐怕见笑天下。学者反对的三点清楚。翻意不翻字，生动化一下略说如下：

一、愿赌要服输，吃得咸鱼要抵得渴。投资者买错马要纳税人出钱挽救是不公平的。

二、搞什么鬼的？要纳税人出钱买困难资产，怎可以不先说清楚条件如何及怎样善后呢？

三、救灾计划牵涉到一整代人。尽管美国的资本（金融）市场最近出现了不少麻烦，但这些市场给美国带来了史无前例的繁荣。因为短暂的困扰而破坏金融行业是短见。

让我也试分三点回应：

（一）说不公平无疑是对的。然而，我们听到或读到的可能的灾难数字，皆近于天方夜谭，孰真孰假无从判断。输了的钱覆水难收，如果听到的可能灾难是真的话，那么花七千亿能成功地止蚀，平复下来，倒算相宜，不要管公平不公平了。

问题是七千亿可以解决问题吗？解决不了就大件事！继续增资救灾，整个国家的权利结构可能改变了。如果决定不再增资，七千亿救不成会使政府失信天下，最坏的效果多半会比完全不救为差。

我还有另一个想法。如果政府完全不救，让市场自生自灭，灾难如期出现，政府只协助一下市场的自动调整，最终的效果可能不是那么差。这观点来自一九九七的亚洲金融风暴，灾难最大的韩国复苏得最快，灾难也大的泰国也复苏得快。输了的是钱，财富的分配可能大执位，但国家的资源与生产力依旧，亚洲房地产之价下跌了七成又再回升破纪录了。

（二）认为保、伯二君没有解释清楚一切是对的，但我们不难想象，有些事，有些情，他们不便公开说。是敏感的话题，某些数字的公布可能引起恐慌，救谁不救谁先说出来有争议。保尔森似乎是说：「我想出解救的方法，知道可行，给我权力让我办吧。」有些事，有些情，是需要这样处理的。另一方面，美国的经济人材鼎盛，保尔森可找三几个资历老到的学者，关起门来细说几天，达到共识不应该很困难。可以通过了议案才再考虑，准备花的钱不一定要花。

（三）我不同意美国的经济学者是他们说的第三点。个人的判断，是美国的资本（金融）市场有问题，而整个次贷风暴是那里的资本市场的合约结构出现了大漏才产生的。

当十多个月前次贷东窗事发，我立刻问：怎么可能呢？香港的房地产暴升暴跌无数次，中国九十年代也跌得破产无数，但没有出现过类似次贷的风暴。从香港人的经验看，美国的房价下跌是小儿科，怎会搞出那么大的困难呢？究其因，是次贷合约串连出来的所谓衍生工具的借贷或债券合约，基本上是没有什么保障的，加上格林斯潘不断地把利率辘上辘落，讯息上出现了大问题。

愚见以为，美国面对的困难不是救灾那么简单，而是资本（金融）市场的结构不要再先进了，要回复到欠债有还钱保障的合约安排。此举也，这些年以倍数增加了的借贷总额，无可避免地大收缩很头痛，联储局要处理。看来又是宁要通胀、不要通缩的时候。

我的困难是对货币的看法早就跟教我的分离。我反对佛利民认同的无锚货币制（fiat money）；认为利息率是一个重要的市价，政府不应该左右；我也认为货币的主要用途是一个计算单位，协助贸易，所以货币政策是不应该用于调控经济的。